中国西部农村公共产品供给问题研究

张平军（甘肃省委党校）

近年来由于我国在转型过程中社会矛盾比较突显，表现在地区之间、城乡之间、社会各阶层之间收入差距拉大，资源分配不公，尤其在西部广大贫困地区农村公共服务供给矛盾特别突出，影响着国家安全与和谐。因此，研究西部农村公共产品与服务供给，尽快解决西部农村差距问题，有利于边疆稳定、民族团结、社会和谐，对全国的统筹区域协调发展和国家安全有着重要的战略意义。

本书分为三大部分。

第一部分：首先用经济学理论对农村公共产品的性质进行了界定，其次用公共管理理论学的方法对各级政府的职能事权进行了论述并对不同级层的政府为提供不同性质的公共产品责任进行了初级划分，提出西部各级政府中的事权与财权不均衡问题。

第二部分：对西部地方政府存在的重要事权从理论与现实进行了分析，首先是西部有五个省区长达一万多公里的边界线，并与十多个国家接壤，并毗邻中亚及南亚地区的国际政治敏感地带。西部地方政府承担着边疆的国防安全与建设任务。在西部少数民族地区还存在着境内外民族分裂势力、极端宗教势力、恐怖势力利用民族搞分裂国家的活动。“金三角”“ 金新月”对我西部地区的毒品走私渗透，并直接影响着国家安全和社会稳定。这些是西部地方政府长期建设和管理的主要政治任务又是为全民提供安全的公共产品。

二是西部又是我国少数民族居住区，在我国56个少数民族中就有51个居住在西部，而这一区域的少数民族占全国的70%。这些民族大都信教，民族与宗教之间存在的矛盾问题有时也是难以分清。同时在边疆地区也存在同一少数民族定居两国，存在跨边界，以及各民族之间的内部矛盾问题。

三是西部地区是我国大江大河及风沙的发源之地，由于自然地理环境因素和人为的原因，自然环境状况已十分恶劣，全国水土流失面积的80%在西部，每年新增的“荒漠化”“石漠化”面积也大部分在西部，西北干旱缺水形成土地和草场不断退化，荒漠化现象日益严重，沙尘暴连年发生。西部生态环境是国家安全的生态屏障，是全国人民的公共产品，西部地方政府承担着全国生态安全的建设与保护这一非常繁重任务。

四是西部12个省、市、自治区是我国经济社会欠发达的地区，全国有592个国列扶贫重点县，其中有375个贫困县在西部。国扶贫困县多，农村贫困人口数量大，群众生活困难，扶贫开发的任务一直是这些地方政府非常艰巨的任务。

五是由于西部地质构造及自然气候的特殊性，自然灾害发生频繁，地震灾害、地质滑坡灾害、干旱沙尘暴灾害、高原牧区大雪灾害、以及春天寒流冻灾等各种自然灾害对西部人民生命财产和经济发展造成巨大损失，并高于全国其他地区，西部局部地方政府每年都承担着繁重的救灾任务，防灾减灾是为灾区人民供给基本的公共产品。

六是西部地区有我国在计划经济时的“一五”和“三线”建设工业基地，随着我国改革开放后，一大批企业进行改制、破产、转轨，计划时期体制包负和退休的职工全交给地方政府负担，地方政府承担着大量老工业企业的改革任务及再就业和社会保障任务。

从这些重要事权的公共管理性质来分析大都是中央政府的事权。而其每一项都与国家的安全、民族团结、社会的稳定紧密相连，西部地方政府承担的这些事权又与当地经济发展财政收入不相适应，事权与财权不对等，为了实施上述的安全目标，当地政府只得向地方微观经济索取，这种过多的事权责任，使财政运转难以支撑，西部地方政府就没有财力投资农村的公共服务建设，因而农村公共服务欠帐太多。在对策建议中建议，中央政府对中央事权实行全额的专项转移支付，在具体的工作中应由属地管理，实行地方政府的目标责任书，做到能使地方政府高效地完成中央所肩负的事权责任。

西部地区农村农业税取掉后，贫困县乡过去债务显性化，使西部农村公共服务的差距拉大，西部基层县级地方财政收入与东、中、部地方相近县级收入差距在拉大，甚至西部农村人口相近的与国家所列中东部贫困县的地方财政预算收入差距也很大，其差距从4.1倍到30.1倍不等。同时西部地区内不同区域差距也在拉大。为了较准确的推算西部国列扶持重点县农村公共服务资金缺口及整个西部地区农村公共服务资金缺口，选择了西部三个有不同的有代表性县的农村公共服务建设问题进行了调查分析，用统计抽样推断方法算出了西部公共服务资金缺口为2750亿元。根据理论分析对各级政府为农村提供公共服务的责任性质进行了划分，提出中央政府应加大西部农村基本公共服务事权的财政转移支付力度，建议取掉贫困县农村基本公共服务的配套资金，实施对西部贫困地区的农村急需基本公共产品的直接全额投入，中央政府应根据特殊区域贫困县乡的实际差距，实施先急后缓，分步解决。

第三部分：主要是针对西部农村公共服务建设中存在的问题进行分析提出了解决的对策。西部农村公共服务的供给建设是一项全面的系统工程，不仅仅涉及到资金短缺问题，从基层调查看到政府的投资如何发挥公共服务的效率最大化，如何使上级政府投资的钱真正用在那些贫困的群众上，正是公共服务研究中的重大问题。因此针对基层政府存在的问题提出；首先加快推进县级政府行政体制改革，使基层政事、事企分离，建立农村公共服务目标的绩效问责制。对事业单位履行的农村公共产品提供与服务可实施多元化的监督管理。二是推进乡镇改革的职能转变，建立全方位的农村公共服务体系，要按照明确功能定位、合理划分权责、科学定岗定员，建立全方位农村公共服务的网络化体系。三是如何实现农村公共服务效益的最大化，这是投资农村公共服务建设的最基本要求，在农村公共服务投资建设中存在着体制性障碍，使公共服务效益达不到最大化，因而投资成本巨高，而受益最小。建议对农村公共服务建设和受益要打破区域性的体制障碍，建立统一的受益范围最大化的服务体系。在建设中要把加快城乡公共服务一体化进程，实现以城带乡结合起来，要发挥城市对周边农村的供给辐射作用。加快农村小城镇建设，也有利于实现公共服务供给的效益最大化。把易地扶贫搬迁与新农村建设相结合提高人口聚集降低提供公共服务成本有利于实现公共服务供给的效益最大化。

四是西部农村公共服务从西部大开发以来大都是中央财政投资建设，近几年来特别是贫困的市县级农村公共服务建设也是上级财政专项转移支付，但在建设中也存在许多的问题，有些也并没有用在急需要的地方，在资金投入上不统一不规范，甚至游离于监督之外，这些都是体制制度滞后而造成。因此，提出加快推进西部地方政府的财政体制改革与创新，建议上级政府财政转移支付目标要定位为实现基本公共服务均等化上，要整合各种转移支付实现转移支付的公平性，要规范基层政府财政收支问题，确保支付资金使用的科学有效性，要提高资金使用效率加强使用的监督，要降低财政支出的运行成本。要合理划分农村公共财政支出的责任，努力实现乡村为公共服务的财政资金来源。在管理中要建立和完善对县、乡、村公共服务财政管理的法律保障体系。

该书在甘肃省第十三次哲学社会科学优秀成果评奖中荣获一等奖。